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谋划“十二五”环保新蓝图
2020年11月12日14:15:30    来源:中国环境报

  2011年12月15日,国务院批复印发了《国家环境保护“十二五”规划》(简称《“十二五”规划》)。《“十二五”规划》是对我国未来5年环保工作的总体设计,指引着未来5年甚至更长时期环保工作的方向。为推动《规划》贯彻落实,本报今日起开设“国家环境保护‘十二五’规划解读专栏”。今日刊登第一篇解读文章,对《“十二五”规划》重点内容、重要特点等进行解读,以飨读者。

  2011年12月15日,国务院正式印发了《国家环境保护部“十二五”规划》(以下简称《“十二五”规划》)。这也是首个开局之年完成编制、报批的环保五年规划。《“十二五”规划》立足于全面建设小康社会的关键历史阶段,由注重环保本身向助力经济发展绿色转型转变,由以污染防治为主向总量、质量、安全、服务管理转变,由以生产领域为主向全领域、全过程环境管理转变,是对未来5年环保工作的总体设计,指引着未来5年甚至更长时期环保工作的方向。

  形成以“十二五”规划为核心的规划体系

  ■阅读提示

  《“十二五”规划》是国家“十二五”规划体系的重要组成部分。同时,以国家环保“十二五”规划为核心,各专项规划跟进落实,形成分层分级、有序衔接的规划体系

  《“十二五”规划》是国家“十二五”规划体系的重要组成部分,旨在阐明“十二五”期间国家在环保领域的目标、任务和政策措施。同时,以国家环保“十二五”规划为核心,各专项规划跟进落实,形成分层分级、有序衔接的规划体系,全面部署落实“十二五”环保任务,并指导各地开展区域性环保工作。

  国家环保“十二五”规划体系分为如下几个层面:以改善民生为基本出发点,兼顾重点行业、重点区域、重点城市,在重点流域、重点海域、地下水、三区九群大气、土壤(城市和农村)三大要素5项规划中体现削减总量、改善质量、防范风险的系统集成;以总量控制为主线,按照环境质量响应、技术可达可控、经济可承受综合分析,编制基础条件具备、保障措施可行、全面可达的节能减排综合性工作方案、节能减排“十二五”规划、节能环保产业规划、城市污水垃圾处理规划;以工业污染全防全控为主攻方向,编制实施核安全规划、全国重金属污染综合防治、主要行业持久性有机污染物污染防治、化学品环境风险防控、危险废物污染防治等规划,确保环境安全;编制实施全国生态保护、农村环境整治和国际环境履约等规划,力争重点领域有所突破;体现国家环境与健康发展要求,强化人才保障、科技支撑,完善国家环保标准体系,谋划环境经济体制改革,促进监测事业发展,全面提升国家环境监管能力,体现规划对环保工作的先导性和引领作用。

  规划编制特别注意从机制、组织等方面加强规划之间的衔接,保持目标指标原则及主要任务的相对一致,也给予专项规划充足的空间。还特别注意国家、区域流域、省、市、区县等不同层级规划的衔接,以使在统一思想的基础上国家任务在下级规划中得到落实。

  基于宏观经济发展阶段确定三大着力点

  ■阅读提示

  将削减总量、改善质量、防范风险作为三大着力点,即以提升环境质量为切入点,以削减总量为重要抓手,在实现环境形势趋好的同时,严格防范环境风险,保障环境安全

  我国在2020年左右基本完成工业化,在2020年~2030年左右可能遭遇资源、能源、环境压力的高峰,2020年之后,我国将进入知识经济过渡期。在技术进步、经济结构与消费方式改变的综合作用下,经济增长与原材料消费有可能逐步脱钩,主要污染物产生量也随之下降,实施主要污染物排放总量控制的必要性将有所降低。因此,在“十二五”期间,经济社会发展对环境的压力还将持续增加,应将总量控制尽可能与质量改善进一步紧密结合,大幅度增加质量目标的内容,把环境质量纳入考核范围,完善质量考核的前提条件。在“十三五”左右逐步并行进行质量与总量双重控制,在2020年~2030年左右经济增长与环境负荷脱钩后优先实施质量控制。

  基于宏观经济社会发展阶段判断,围绕“十二五”期间经济社会发展全局,《“十二五”规划》与以往的五年环保规划有了较大的调整,将削减总量、改善质量、防范风险作为三大着力点,即以提升环境质量为切入点,以削减总量为重要抓手,在实现环境形势趋好的同时,严格防范环境风险,保障环境安全。与促进绿色发展、保障民生、安全发展等战略挂钩,突破环保规划与社会经济发展联系薄弱的问题。

  总量控制是最能体现经济社会与环境关系的节点,需要长期坚持。“十二五”期间,要实现总量控制目标、任务、措施的衔接,落实工程减排,完善监管减排,大力推进治污工程建设,并着力进一步强化总量控制的“倒逼传导机制”,行业与区域协同综合推进,强化结构减排,推行清洁生产,源头预防,降低产污强度,促进污染物产生量、资源能源消费量的减少。

  坚持环保为民,解决危害群众健康的关系民生的突出环境问题,是“十二五”环保工作的立足点。为此,《“十二五”规划》将“着力解决关系民生的突出环境问题,改善环境质量”作为一项重要任务。强化地方政府环境绩效考核,动员社会参与环保,着力解决细颗粒物大面积超标、水质黑臭劣等老百姓切身相关的问题。逐步建立水、气、生态、土壤的环境要素规划体系及对应的环境管理体系。调整监测因子和评价方法,解决环境质量评价体系与老百姓感觉不一致的问题。

  《“十二五”规划》首次将全面防范环境风险列为重要的规划任务。着手建立风险评估-风险预警-风险管理基本制度,实施全过程技术管理,建立环境风险防范技术政策、标准、工程建设规范,加强针对性和目的性。识别我国环境风险的高发区域和敏感行业,较多地关注微量有毒有害物质影响,将环境管理延伸到生产生活过程,实施全防全控。充分考虑人体健康因素,对核与辐射环境安全、重金属、持久性有机污染物、土壤污染以及危险废物、化学品等环境风险重点防范,为“十三五”乃至更长时期全面控制奠定基础。

  强调区域环境保护基本公共服务

  ■阅读提示

  要完善环境公共服务体系、保障区域城乡均衡发展。在强调区域环境基本公共服务的同时,特别突出有差别的环境管理政策

  目前政府间事权责任划分不清,基本公共服务供给缺乏财力保障,基层政府公共服务主体地位缺失,区域及城乡环境基本公共服务差距逐步拉大,产生了诸多问题。环保是公共服务典型领域,环境基本公共服务均等化是环境基本权利和基本要求的体现,环境基本公共服务均等化概念的提出和践行具有十分重要的意义。在理论上,能改变单纯以属地方事权约束财权的不利局面;在理念上,要使环境管理逐步过渡到环境服务,使环保与民生衔接,树立、落实政府职责,强化国家环境意志;在实践上,要提供统筹解决区域差异、城乡差异的模式;在行动上,要使环保与医疗、卫生、教育等一样,作为公共财政保障的重点。

  《“十二五”规划》在第六章提出要完善环境保护基本公共服务体系、保障区域城乡均衡发展,提出要实现县县具备污水、垃圾无害化处理能力和环境监测评估能力,保障城乡饮用水水源地安全。明确了环境物品的公共属性和政府提供职责,使全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何,都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的环境基本公共服务。“十二五”期间推进环境基本公共服务,一要保基本,要针对污水垃圾处理处置、环境监测评估和饮用水水源地安全保障3个重点领域最低保障性、基本性要求为重点循序渐进推进。二要强基层,弥补县、乡、村环境基本公共服务体系短板,尤其是要考虑到省直管县体制下农村基本公共服务提供的模式和策略。三要增投入,合理调整政府间事权、财权、财力关系,提高环境基本公共服务的整体供给水平,特别要建立一种可监测、可评估、可考核的政府环境基本公共服务绩效评价考核体系。

  从公众对环境的基本需求出发,环境基本公共服务理念也使环保工作面临公共服务转型的挑战。要从单纯注重工程设施建设转换到建设与运行绩效并重,指标设计上更多地考虑以人为本类型的指标,如覆盖率、服务人口比例、达标天数可测量可感官的指标。以基础工程、保障工程、人才工程作为基础能力建设的重点,实现硬件建设和软件建设的同步、并重,着力加强地市级能力建设,探索建立区域性环境监测中心站,逐步突破能力建设的制约因素。

  《“十二五”规划》在强调区域环境基本公共服务的同时,特别突出有差别的环境管理政策。提出要根据不同地区主要环境功能差异,编制国家环境功能区划,划定“生态红线”,实行分类指导、分区管理。针对四类主体功能区和东、中、西、东北等四大经济区提出了针对性的环境管理要求。

  区域差异化管理表现在:考虑东、中、西部差异和重点区域、重点流域的污染治理要求,对不同区域省份的减排比例要求差异化;提出区域特征污染物控制和差异化要求,在重金属污染综合防治重点区域实施重点重金属污染物排放总量控制,一区一策;根据实际问题导向,按照流域-控制区-控制单元3级分区体系,分别制定不同针对性要求,层层分解落实水污染防治任务,不同流域、流域内部不同控制区、不同控制单元要求各自不同。

  各工业行业具体要求也有差异,产业准入、淘汰标准等要求有所不同。电力、钢铁、造纸、纺织印染等实施总量控制的行业是“十二五”减排的重中之重。对于火电、烧结机、石油炼制、水泥窑等行业,新老设施要求不一,脱硫与脱销要求不一。即使对于同一行业位于不同区域有些要求也是有差异的。比如,全国单机容量30万千瓦及以上的现役燃煤机组实现脱硝改造,但是东部地区和其他省会城市单机容量20万千瓦及以上的燃煤机组也要求进行脱硝改造。

  在环境政策和制度方面进行创新

  ■阅读提示

  创新污染减排政策要求,强化环境管理,完善环境管理政策,完善环境经济政策和落实环境责任

  环保“十二五”规划在环境政策和制度方面进行了创新。这是在我国环保实践基础上的继承和发展,是“十二五”期间环保新要求,突出体现在如下方面:

  创新污染减排政策要求,大力推进结构减排。对造纸、印染、电力、钢铁等行业实行主要污染物排放总量控制,建立新建项目与污染减排、淘汰落后产能相衔接的审批制度,落实产能等量或减量置换制度。探索建立单位产品污染物产生强度评价制度,在生产过程中自觉降低污染物产生和排放强度,实施全防全控。合理控制能源消费总量,在大气联防联控重点区域开展煤炭消费总量控制试点,探索调控机动车保有总量制度,控制污染物新增量过快增长。

  强化环境管理,提高环境管理绩效。实施以控制单元为基础的精细管理,将重点流域水污染防治工作落实于100多个优先控制单元。重金属污染综合防治工作,也将以重点区域为核心积极推进,一区一策实施全过程防治。特别强调预防与治理相结合,启动全国地下水调查评估项目并强化源头预防,以奖促防设立专项资金支持生态良好湖泊保护,第一次将土壤作为与水、气、生态并行的环境要素并重在建章立制,通过“以奖促治”带动农村环境综合整治。实施风险管理制度,从环境影响评价、过程控制、竣工验收等环节建立制度,建立调查评估、预防优先、事故处置、应急救援、损害赔偿恢复等在内的全过程管理制度。实施大气污染联防联控与环境风险全防全控。

  完善环境管理政策,提高环境管理水平。提出探索编制城市环保总体规划,发挥先导性、基础性、总体性和控制性的作用。实行城市空气质量分级管理,尚未达到标准的城市要制定并实施达标方案。强化环境影响评价制度,严格依法开展重点流域、区域开发和行业发展的规划环评,建立规划环评和项目环评的联动机制,对环保重点城市的城市总体规划开展环境影响评估,将环境影响评价制度作为加强土壤污染防治和环境风险防范的重要措施。实施环境功能区划,提出不同区域实施差异化的环境治理、环境管理、污染减排、环境政绩考核评估等指导性政策。

  完善环境经济政策,健全长效机制。研究制定脱硝电价政策,激励电力企业建设脱硝设施。健全排污权有偿取得和使用制度,发展排污权交易市场。重点建立国家生态补偿专项资金,建立流域、重点生态功能区等生态补偿机制,推行资源型企业可持续发展准备金制度。健全环境污染责任保险制度,探索强制保险制度和终身责任追究制度。

  落实环境责任,促进全社会共同保护环境。制定生态文明建设指标体系,进一步探索开展环境质量监督考核,首次专门明确了18个主要部门在推进环保工作中的任务与职责分工。强化企业保护环境的主体责任,提出要对固体废弃物收集处置处理推行生产者责任延伸制度,建立化学品环境污染责任终身追究制和全过程行政问责制,落实企业防范环境风险主体责任,建立涉及有毒有害物质排放企业的环境信息强制披露制度。建立一系列环境信息公开制度,鼓励环保举报、信访投诉,支持环境公益诉讼。

  作者单位:环境保护部环境规划院

  相关链接

  环境保护“十二五”规划编制过程

  在环保五年规划的编制历史上,《“十二五”规划》启动最早、影响最大、参与人员最多,集中体现了全体环保工作者智慧的结晶、实践的凝练、方法的探索、经验的总结,创新了一些国家规划编制的工作方法。

  规划编制过程第一阶段为前期研究阶段。2008年3月,环境保护部对规划编制工作明确做出具体部署,规划前期研究工作正式启动。在环境保护部网站上开辟“我为‘十二五’献计献策”专栏。结合首次开展的环保“十一五”规划的中期评估工作,总结经验教训,摸清底数和问题。听取了全国各省、自治区、直辖市意见。环境规划院集合全院优势力量,有效凝练形成《规划基本思路》。2009年年底,党中央国务院专门听取了环境保护部关于“十二五”环保工作思路的汇报,明确了“十二五”环保的方针、路线、重点和目标。

  2010年,进入编制、报批第二阶段。环境规划院对全国上万家的排污单位分析了减排潜力,深入开展了基数研究、总量控制方案落地研究,对全国上千个监测断面(点位)近10年水质监测数据、300多个地级以上城市大气环境监测数据反复分析,确定环境质量目标的可达性。开展了西部、泛珠三角地区、华东地区、华北及东北地区“十二五”规划编制调研。2011年3月31日,由环境、经济、政策、法律等相关领域的院士和专家组成专家组,对《“十二五”规划》进行了严格论证,给予了充分的肯定,一致同意通过论证。

责任编辑:王学文